다. 경관관리를 위한 제도적 장치 검토

문화재 주변

ㅇ 우선 매입

난개발이 확산될 우려가 있는 지역인 창덕궁 담장 옆 지역은 시급한 조치가 필요한 만큼, 조속한 시일안에 서울시가 매입을 추진하여 관리할 필요가 있다.

ㅇ 건축허가제한 공고

창덕궁 담장옆 지역의 건물 및 대지에 대해서는 우선 매입을 추진하되 전체 건물을 매입하는데 기간이 필요할 것으로 판단되고, 매입협상을 진행하는 과저에 건물이 신축될 경우 매입비용이 증가하는 등의 어려움이 예상된다.  따라서 매입과 병행하여 한시적으로 건축허가제한을 실시하여 건물의 신축을 사전에 방지할 필요가 있다.

ㅇ 문화재 주변 건축물 심의 강화

문화재 보호구역 주변의 건축행위에 해대 시장의 사전승인을 받도록 규정된 종전의 건축법 시행령 규정(제8조 제4항)이 규제완화 차원에서 폐지된 이후 문화재 주변에서의 무분별한 건축행위가 사회적 문제로 제기되자, 서울시는 2000년 7월 1일 ‘문화재 주변 건축행위 처리지침’을 시행하고 문화재 주변 건축물 심의를 통해 이를 관리하고 있다.

창덕궁 담장옆을 비롯해 북촌 지역의 국가 또는 시지정 문화재 주변지역의 건축행위는 문화재 주변 건축물 심의를 통해 엄격히 관리해야 할 것이다.

ㅇ 도시계획시설지정(공원) 매입추진 방안

창덕궁 담장옆 지역을 공원이나 주차장 등의 도시계획시설(공원)로 지정한 뒤 일괄 수용하는 방안을 검토할 수 있다.  그러나 도시계획시설로 지정할 경우 이 지역 주민들의 반발이 심할 것으로 예상되고, 지정되기까지의 절차를 밟는데 일정 기간이 필요하다는 문제가 있다.

한옥밀집지역

ㅇ 사적건축물보전지구의 지정

사적건축물보전지구를 지정할 경우 현재 건축조례에 담겨져 있는 등록한옥의 개보수 비용지원에 관한 사항을 비롯해 한옥의 멸실 및 난개발을 방지할 수 있는 규제장치까지 ‘사적건축물보전지구조례’에 담을 수 있어 효과적인 장치이지만, 2000년에 있었던 한옥밀집지역 주민들의 반발을 고려할 때 당장 사적건축물 보전지구로 지정하는 것은 어려움이 있다.

따라서 북촌 가꾸기에 대한 주민들의 신뢰가 높아진 이후에 시기를 보아 특별관리구역과 일반관리구역 가운데 등록한옥 및 개방형 한옥, 서울시 매입한옥의 위치 및 증가 추이를 보아 가능성이 있는 구역부터 우선적으로 지정한 뒤 범위를 늘려갈 필요가 있다.

사적건축물보전지구의 지정은 서울시가 일방적으로 추진하는 것보다는 주민들의 이해와 합의에 기초하여 시행해야 할 것이다.  한옥을 등록한 주민들과 한옥에 대한 애착과 자긍심을 지닌 주민들, 그리고 한옥 주변의 다세대 주택 건립에 따른 주거환경 악화를 우려하는 주민들의 지구지정 필요성에 대한 발의와 합의에 기초하여 지구지정을 추진하는 것이 바람직할 것이다.

ㅇ 지구단위계획구역 지정

한옥밀집지역의 경관보호를 위한 제도로 구역단위의 개발을 규제하거나 유도할 수 있는 장치인 지구단위계획구역의 지정을 검토할 수 있다.  한옥밀집지역과 그 주변지역에서 일어날 수 있는 건축물의 규모, 형태, 용도까지도 규제할 수 있다는 점에서 가장 적극적이고 이상적인 장치이기는 하지만, 주민들은 지구단위계획을 강력한 규제수단으로 인식하고 있는 경우가 많아 자칫 북촌 가꾸기의 추진과정에 장애요인으로 작용할 우려가 있다.

따라서 주민들의 한옥 보존에 대한 의지가 놓은 구역을 중심으로 주민들의 발의와 합의에 의해 지구지정이 이루어질 필요가 있으며, 주민협정제를 지구단위계획내에 포함하는 방안도 강구할 필요가 있다.

ㅇ 주민협정제 도입

한옥에 대한 지원을 통해 한옥의 멸실을 어느 정도 줄일 수 있으나 임의 철거를 근원적으로 막을 수는 없다.  북촌 가꾸기가 진행되는 동안인 2001년에도 8채의 한옥이 철거되고 업무용 건물이나 다세대 주택을 짓는 일들이 계속되고 있다.  한옥의 멸실 문제 뿐만 아니라 한옥주변에 4층 내외의 신축건물이 들어서는 것을 근본적으로 막을 수 없다는 점도 심각한 문제다.

한옥주변에 한옥의 정취를 해치는 용도가 들어오는 것도 문제다. 북촌지역은 일반 주거지역으로 지정되어 있어 건축법상 근린생활시설에 해당하는 용도는 제한 없이 들어올 수 있기 때문에 이를 막을 수 있는 제도적 장치가 없는 실정이다.

따라서 규제 없는 지원위주로 진행되고 있는 한옥등록제의 한계를 보완하고 지원효과가 충분히 발휘될 수 있도록 한옥멸실과 난개발을 막고, 한옥과 어울리지 않는 용도의 유입을 막을 수 있는 제도가 필요하다.

등록한옥 밀집지역에서부터 주민들의 발의와 합의과정을 통해 스스로 협정을 체결함으로서 건물의 높이 및 용도 등을 제한하고, 이를 제도적으로 뒷바침해줄 수 있는 제도적 장치의 도입이 이루어져야 한다.

ㅇ 한옥밀집지역내 도시계획도로 해제

가회동 31번지를 비롯해 북촌지역내 한옥밀집지역에 소방도로 확보를 목적으로 지정되어 있는 미시행 도시계획도로는 한옥의 보전과 한옥경관의 보호를 위해 해제할 필요가 있다.

대규모 개발 가능 지역

ㅇ 지구단위계획 수립

이전이 결정되었거나 이전할 경우 북촌에 미칠 영향이 클 것으로 예상되는 대규모 부지에 대해 사전 관리계획을 수립할 필요가 있다.  소규모 지역단위의 개발을 체계적으로 관리하는데 유용한 제도적 장치인 지구단위계획구역의 지정을 통해 대규모 부지의 개발을 사전에 관리하고, 이들 부지를 이용한 주민편익시설 등의 설치 등을 담는 관리계획의 수립이 필요하다.  다만, 지구단위계획구역으로 지정될 경우 인접 지역 주민들의 반발이 예상되는 점을 감안하여 지정할 필요가 있다.

북촌 전역의 경관관리 장치

ㅇ 주거지역 용도 세분화를 통한 난개발 방지

서울시는 2001년부터 주거환경의 질적 향상을 기하기 위해 서울시내 주거지역의 특성을 고려하여 용도 세분화를 추진할 예정인데, 주거지역 세분화는 전용주거지역과 일반주거지역으로 구분하여 이루어지게 된다.

지역별 용도지정은 2000년 8월 건설교통부 도시계획수립지침에서 제시한 기준에 따라 이루어지게 되는데, 이 기준에 따르면 단독주택이 비교적 많은 북촌지역의 경우 제1종 전용주거지역 또는 제1종 일반주거지역으로 지정할 수 있을 것으로 예상된다.

그러나 제1종 일반주거지역으로 지정되어도, 건물의 높이제한이 4층 이하로 되어 있어 현행 미관지구내 건축기준과 마찬가지로 3-4층 규모의 다세대, 다가구주택의 신축을 제한할 수 없다는 한계가 있다.  따라서 주거지역 용돗;분화를 통해 북촌 지역내 난개발을 막기 위해서는 북촌 전역 또는 한옥밀집지역을 제1종 전용주거지역으로 세분화 지정할 필요가 있다.

제1종 전용주거지역으로 지정될 경우 주거용 건물은 2층 이하(8미터 이하)까지 가능하며, 비주거용 건물은 2층 이하(11미터 이하)까지 가능하게 되어 난개발을 방지하는데 상당한 역할을 할 것으로 판단된다.

ㅇ 최고고도지구 확대 지정 및 높이제한 강화

현재 최고고도지구(16미터 이하)는 가회로 서측(경복궁 측)에만 지정되어 있고, 가회로 동측(창덕궁 측)은 미관지구로만 지정되어 있다.  최고고도지구를 북촌 전역으로 확대 지정하고, 높이제한을 현재보다 강화하여 북촌지역의 난개발을 막을 필요가 있다.  서울시의 도심부 관리정책의 기본방향을 담고 있는 ‘도심부 관리 기본 계획’에서는 북촌지역의 건물 높이제한의 필요성을 인정하고 율곡로변은 30미터, 북촌 내부지역은 10미터로 최고높이를 제한하도록 권고 하고 있다.

따라서 북촌지역의 난개발 방지를 위해서는 최고고도지구를 확대 지정한 뒤 도심부 관리기본계획에 따라 높이를 10미터로 제한해야 할 것이다.

ㅇ 미관지구내 건축심의 강화

1999년 5월 이후 미관심의제도가 폐지됨에 따라 북촌지역의 난개발을 방지할 수 있는 제도적 장치가 사라져 임의개발에 따른 북촌지역의 환경 악화가 심해질 것으로 예상되므로, 미관심의제도를 다시 부활시키고 심의를 강화하는 방안을 검토할 필요가 있으며, 이를 위해 필요한 관계법령의 개정 건의가 필요하다.

ㅇ 철거시 ‘사전허가제’ 실시를 통한 한옥멸실 방지

1999년 미관심의제도가 페지되면서 1984년부터 적용되어오던 북촌지역의 한옥보전을 위한 ‘특정구역안의 건축제한기준’의 효력이 사라지고, 현재는 건축주에게 권고하는 정도로 이루어지고 있다.  이전까지 건물의 신축을 제한하여 한옥의 멸실을 간접적으로 방지하는 역할을 해온 이와 같은 제도의 효력이 사라짐에 따라 한옥의 멸실을 방지할 수 있는 제도적 장치가 전혀 없는 실정이다.

따라서 한옥의 멸실을 방지할 수 있는 제도적 장치마련이 시급한 실정디ㅏ.  한옥멸실을 막기 위해서는 신축허가를 까다롭게 하는 간접적인 방법보다는 한옥의 철거를 원천적으로 막을 수 있는 직접적인 제도적 장치가 필요하다.

현행 법제도 내에서 한옥의 철거를 막을 수 있는 가장 효과적인 장치는 건축법 제27조의 ‘건축물의 철거등의 신고’에 대한 규정이다.  그러나 건축물을 철거하고자 할 경우 철거하기 전에 구청장에게 철거 7일전까지 신고하도록 하고 이를 위반할 경우 30만원 이하의 과태료를 부과하도록 되어 있어 철거를 사전에 막기에는 벌칙의 강도가 미약한 점이 있다.

따라서 건축물의 철거시 신고하도록 되어 있는 현행 규정을 지역의 특성과 건축물의 보전가치에 따라 자치단체가 자율적으로 철거를 제한할 수 있도록 하고 위반시 제재를 강화랄 필요가 있다.  이러한 제도가 보다 효과적으로 이용되기 위해서는 현재 건축법과 건축법시행령에서 규정하고 있는 사항을 서울시 건축조례로 위임하고, 철거시 ‘사전신고제’에서 ‘사전하가제’로 강화하도록 해야 할 것이다.

라.  경관관리 시행방안

앞에서 경관관리구역별로 구역별 특성에 따라 적절한 제도적 장치를 제시하였다.  이러한 제도적 장치들이 효과를 발휘하기 위해서는 문제상황에 맞게 적절한 시기에 시행되어야 할 것이다.
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4. 주민참여 활성화

새롭게 시작하는 북촌 가꾸기가 안정된 기반 위에서 지속적으로 진행되기 위해서는 행정과 전문계의 적극적인 지원은 물론, 외부 시민단체나 민간의 참여와 지원도 중요하지만, 무엇보다도 북촌에 살고 있는 주민들의 참여와 역할이 더욱 중요하다.

다행히 뜻 있는 주민들이 북촌 가꾸기를 시작해줄 것을 서울시에 요청하는 것을 계기로 시작된 북촌 가꾸기의 초기 과정에 있어서 몇몇 주민조직들이 북촌 가꾸기에 적극적인 관심을 보이고 참여하고 있다.  행정 또한 전담조직을 구성한 뒤 북촌에 사무소를 개설하여 현장에서의 주민 지원 역할에 모범을 보이고 있고 전문계와 외부 시민단체들의 참여 또한 주목할 만하다.

궁극적으로 주민들이 스스로 주도하고 이끌어 가는 북촌 가꾸기의 실현을 염두에 두고, 현 단계에서의 북촌 가꾸기에 참여하고 있는 각 주체들의 역할과 관계를 짚어본 뒤, 주민참여를 활성화하고 민간의 역량을 활용하기 위한 방안들을 제시하고자 한다.

가.      북촌 가꾸기 추진체계

북촌 가꾸기는 현재 행정과 주민, 그리고 전문계 등 세 주체가 상호 협력하고 연대하는 방식으로 진행되고 있다.  이러한 ‘민관전(      ) 협력체계’는 2000년 한해 동안 서울시정개발연구원에서 북촌 가꾸기 사례연구를 진행하고, 그 해 10월 북촌 가꾸기 종합대책이 수립되기까지의 과정에서부터 시작되었다. 서울시와 종로구, 도시개발공사 등 관계부서를 망라하고 주민대표와 전문가 및 시정개발연구원 연구팀이 함께 참여한 ‘북촌 가꾸기 태스크포스’의 운영을 통해 현재 진행중인 북촌 가꾸기의 틀과 방향이 수립되었기 때문이다.

행정

행정 측면에서는 2001년 1월 서울시 주택국에 신설된 도시환경개선단(개설당시는 도시환경개선사업반)의 ‘북촌사업반’을 중심으로, 종로구와 도시개발공사 및 관련부서들이 역할을 분담하고 있다.

북촌사업반은 한옥의 등록 및 수선 지원, 한옥심사위원회 운영 등 북촌 가꾸기의 핵심 업무를 담당하고 있다.  특히, 2001년 8월 28일 도시개발공사에서 매입한 계동 135-1번지 한옥에 북촌 현장사무소를 개설하여 입주한 뒤로는 현장에서 주민들과 직접 접촉하며 등록 및 수선 지원 업무를 활발히 진행하고 있다.

종로구는 일선 행정기관으로서 북촌 사업반을 지원함과 동시에 한옥등록 및 수선에 관한 대민 현장업무 및 관리, 감독 업무를 담당하고 있다.

도시개발공사는 2000년 말 한옥시범매입을 시작한 이후 현재 매입한옥의 수선 및 임대사업을 담당하고 있고, 서울시가 추진하는 한옥 또는 비한옥의 매입, 활용, 사후 관리 등의 역할을 계속 담당할 예정이다.

주민, 시민단체

주민 측면에서는 (사)종로북촌가꾸기회와 한사모(한옥을 사랑하는 주민 모임)등 지역내 주민조직이 북촌 가꾸기에 지속적으로 참여하고 있다.  이들은 한옥의 등록과 수선 지원에 적극 참여하고 있고, 시민단체와 연계하여 북촌 탐방 및 체험 프로그램을 진행하는 등 북촌을 알리고 시민의 관심과 참여를 독려하는 역할을 담당하고 있다.

2000년 당시 북촌 가꾸기에 거세게 반대했던 반대주민 그룹도 한옥등록제 시행과 도시개발공사의 한옥매입을 지켜보면서 이전과는 다른 양상으로 변화하고 있는 모습이다.

한아모(한옥 아낌이 모임)을 중심으로 북촌 한옥을 매입하여 북촌에 이주해오는 사람들도 늘고 있고, 외부 시민단체들의 북촌을 대상으로 한 활동 또한 눈에 띄게 늘고 있다.

전문계

전문계 측면에서는 ‘북촌 가꾸기 기본계획’ 수립에 참여하고 있는 시정개발연구원과㈜하우드엔지니어링종합건축사사무소가 행정과 보조를 맞추고, 주민들의 다양한 요구를 수용하면서 계획 수립을 주도하고 있고, 한옥의 설계와 보수를 전문으로 하는 전문가들의 단체 또는 개인 차원의 관심과 참여가 늘고 있는 점을 들 수 있다.
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나.      주민, 시민단체 및 전문계 참여현황

지역내 주민조직 및 단체

ㅇ (사)종로북촌가꾸기회

사단법인 종로북촌가꾸기회는 북촌 가꾸기에 상당히 호의적인 입장을 취하고 있으며, 북촌 지역에서 13년 동안 활동을 전개해오고 있는 북촌에 뿌리 깊게 자리한 주민조직이다.

북촌 가꾸기 사업이 시작될 수 있는 결정적인 동기를 제공한 주민조직이기도 하다.  1999년 9월 시장과의 토요데이트를 통해 서울시에 북촌 가꾸기를 요청한 위, 북촌 가꾸기를 위한 준비가 시작된 2000년부터 현재까지 서울시의 북촌 가꾸기 사업에 긍정적인 입장을 취하고 있다.

2001년 3월 30일에 제2부시장과의 만난 자리에서는 최근 북촌지역에서 일어나고 있는 난개발에 대한 조치 마련의 필요성과 지역환경정비 등에 대한 의견을 제시한 바 있다.  또한 최근 북촌을 둘러싼 여건변화에 대응하개 위해 북촌지역내 주민조직와 외곽단체와의 긴밀한 연대 관계를 유지할 수 있도록 조직의 개편을 추진하고 있다.  시민단체, 한옥사랑주민모임, 한옥아낌이모임, 외부 전문가 등이 포함될 것으로 예상된다.

ㅇ 한사모(한옥을 사랑하는 주민모임)

2000년 북촌에 거주하는 주민 가운데 한옥을 사랑하는 사람들이 모여 조직을 구성한 뒤 활동을 시작하였다.  2000년 한 해 동안은 북촌 가꾸기를 준비하는 단체에서 북촌을 살릴 수 있는 다양한 구상안을 제시하기도 하였다.